José Celso Cardoso Jr.: “A reorganização das carreiras enfrenta fortes resistências”. Secretário de Gestão de Pessoas do Executivo conta como pretende negociar um novo modelo de cargos e salários no serviço público
Três dados tiram o sono do secretário de Gestão de Pessoas do Ministério da Gestão, José Celso Cardoso Jr.: 117 planos de cargos, 43 carreiras e cerca de 2 mil cargos distintos. Os números simplificam a teia remuneratória que está no cerne das assimetrias salariais no serviço público federal. Em quase duas horas de conversa, José Celso tratou, entre outros temas, do concurso unificado; da reorganização de carreiras, que será tema de uma portaria ministerial ainda este mês; e das controvérsias sobre a avaliação de desempenho do funcionalismo e a respeito da contratação de temporários.
A seguir, a íntegra da entrevista:
Qual é o balanço que o senhor faz da gestão de pessoas no Executivo federal em 2023?
Teve bons avanços. Herdamos um processo de desmonte profundo da máquina pública. Isso não foi totalmente revertido, mas o primeiro ano conseguiu barrar um processo de piora institucional. Retomamos o diálogo com os servidores por meio da reativação das mesas de negociação. Na mesa geral, a nossa direção vai no sentido de repor a inflação e chegar ao final do governo até com um pequeno aumento real a todos os servidores.
Retomamos as negociações setoriais, que estavam bloqueadas nos governos anteriores. E aí, é claro, têm demandas reprimidas muito grandes. Em muitos casos, legítimas, evidentemente. Mas não temos condições de atendê-las ao mesmo tempo. Conseguimos fechar acordos de reestruturação e recomposição salarial com carreiras importantes. Esse processo vai continuar até o final deste mandato.
Outra frente foi a retomada dos concursos públicos. Depois de muitos anos, conseguimos autorizar a abertura de mais de 10 mil vagas e, somadas as vagas de concursos que já estavam em andamento, novos provimentos, concursos temporários, conseguimos reativar um quantitativo da ordem de 20 mil servidores em várias áreas, com os graus de urgência que cada caso exige.
Estamos ainda inovando com um processo de seleção mais adequado à realidade brasileira, às necessidades de políticas públicas, que é o Concurso Público Nacional Unificado. Ele nasceu como uma necessidade de ajudar os órgãos a realizar os concursos que haviam sido autorizados, mas que estavam institucionalmente despreparados. Isso rapidamente se transformou numa ideia inovadora para promover melhorias no processo de seleção, que apontam para um desenho de contratação no futuro muito mais rápido, eficiente e eficaz.
Há outros avanços importantes e, nesse caso, já há vários anos, no sentido de promover uma transformação digital dos processos internos de trabalho. A transformação digital nos sistemas de gestão de pessoas do governo, como o Sougov, mostra um caminho de melhoria do desempenho por meio da avanços dos processos de trabalho, dos ambientes de trabalho.
“Há um corporativismo incrustado no âmbito das organizações que prejudica muito qualquer processo negocial que vise a racionalização do sistema de carreiras. Esse é um tema muito espinhoso e encontra muitas resistências internas junto aos órgãos, junto às carreiras mais fortes dos servidores.”
E o que faltou fazer e precisa acelerar em 2024?
Quem conhece administração pública sabe que nada é rápido, fácil ou barato. Então, usando isso como uma máxima, existem processos que foram deflagrados agora, como esses que eu mencionei, que precisam ter continuidade e aperfeiçoamento daqui para frente.
Existe uma coisa, de fato, que a gente ainda vai ter que matutar e insistir de 2024 para frente: o processo de reorganização do sistema de carreiras da administração federal. Esse é um tema muito espinhoso e encontra muitas resistências internas junto aos órgãos, às carreiras mais fortes dos servidores… Encontra um campo muito grande de desinformação sobre o que significa isso. E, na verdade, é talvez o eixo principal de uma reforma administrativa que dê resultados em termos de melhoria de desempenho.
Nós temos hoje no Brasil um sistema muito fragmentado de cargos e carreiras. Algo que veio sendo criado ao longo da história e que nunca passou por um processo profissional, mas que, no entanto, é um processo profissional. Estamos com ímpeto de fazer esse tipo de mudança. É preciso reorganizar o sistema de carreiras para que ele entregue mais e melhore os serviços públicos à população. É uma visão de melhoria de desempenho, não de corte de gastos.
Quanto dinheiro precisa para uma efetiva reestruturação das carreiras? É difícil dialogar sem dinheiro, não é?
Essa é a pergunta de um milhão de dólares porque o céu é o limite. A somatória das demandas que a gente recebeu nos 85 pedidos de instalação de mesas específicas dá um valor astronômico, mas não é um valor de referência. Você tem toda razão quando diz que não dá para abrir uma mesa de negociação se não tiver como oferecer uma proposta, mesmo que seja algo também de médio prazo para frente.
A gente teve uma janela orçamentária em 2023, propiciada pela PEC da Transição, que permitiu algum recurso para fazer esse início de reestruturação. A questão orçamentária ainda vai ter que ser resolvida. A gente entende este como um processo que vai durar uns quatro anos desse governo e talvez mais muitos outros anos na frente. Então, se as entidades entenderem que são parte desse processo, isso talvez facilite as negociações. Uma dificuldade de 2023 foi que todo mundo queria resolver o seu problema particular, com argumentos variados.
O que todos precisam entender, inclusive o governo, é que reorganizar o Estado por dentro significa reorganizar o sistema de carreiras. Então, essa conta ainda não existe. O que a gente tem são as diretrizes de carreiras que queremos publicar como uma portaria. Essas diretrizes organizam o tipo de carreira ideal, que valoriza a mobilidade, a transversalidade… Que organiza, por exemplo, até 20 níveis hierárquicos para permitir uma política de avaliação de desempenho ao longo do ciclo laboral. Que ajuda a formar a decisão sobre a progressão da carreira. Eu espero que esse processo siga de um jeito menos afoito. Em 2023, todo mundo veio com demandas, e as ansiedades de quem tinha que resolver tudo.
O que o senhor vê de mais difícil para convergir para um sistema de carreiras racional?
Esse problema foi sendo criado ao longo do tempo pela fragmentação das carreiras no Brasil e pela diferenciação remuneratória. Há um corporativismo incrustado no âmbito das organizações que prejudica muito qualquer processo negocial que vise a racionalização do sistema. A gente está insistindo como governo na necessidade das carreiras e dos órgãos olharem o todo, além de olharem cada um o seu quintal. Se não houver uma visão mais ampla, dificilmente a gente vai ter um grande desempenho efetivo.
Mas claro que, para deflagrar o processo de mudança, precisa oferecer uma proposta em que todo mundo se enxergue nela e cujos valores sejam aceitáveis pelo coletivo.
Pelo menos no discurso, a gente tem como convergir. Quem é contra combater privilégios remuneratórios? Segunda coisa: é preferível você ter princípios de mobilidade, de transversalidade, que melhorem a alocação das pessoas pelos diversos órgãos e funções. Isso ajuda no desempenho. Eu acho que isso todo mundo de certa maneira também concorda. Eu acho que poucas pessoas discordam de fazer transformações para extinguir ou transformar cargos vagos e obsoletos em cargos mais modernos do ponto de vista das atribuições e, inclusive, das remunerações. Tem uma série de princípios gerais o suficiente para cada um se enxergar como parte do processo.
De que forma isso será encaminhado?
A gente vai começar esse processo por meio de uma portaria ministerial. Não tem força de lei. É uma portaria do MGI que vai simplesmente anunciar quais são os princípios que vão organizar o processo de negociação para esse grande projeto de racionalização de carreiras. Na medida em que houver – e se houver – adesão das entidades, das carreiras e dos órgãos, a gente pode ir evoluindo para uma normatização mais efetiva, com um decreto ou até mesmo um projeto de lei, Seria o ideal, no final desse governo Lula, ter um projeto de lei em que todas as carreiras teriam um tempo de transição para se adequar aos 20 níveis de progressão, aos critérios de mobilidade e transversalidade.
Quando será publicada essa portaria?
Ela já está pronta. Por questões técnicas, da consultoria jurídica, ela não conseguiu ainda ser publicada. Vai ser publicada ainda em janeiro. Antes de retomar o trabalho de negociação, a gente tem que publicar essa portaria.
“O Concurso Unificado é uma inovação institucional que vai criar raízes no setor público e vai acelerar um processo de renovação da força de trabalho de um jeito mais rápido, eficaz e efetivo.”
Mudando de assunto, qual é o futuro do Concurso Nacional Unificado?
Se a gente conseguir, ao longo do tempo, institucionalizar o formato de um concurso do tipo nacional unificado, a gente conseguirá ter cadastros de candidatos pré-aprovados a cada dois anos, por exemplo, cadastros esses a partir dos quais os órgãos poderão demandar servidores, realizar certames mais curtos, mais rápidos, mais específicos às necessidades dos órgãos. Isso vai encurtar o tempo de contratação de um ano e meio, que é mais ou menos o que leva hoje para contratar um servidor, a partir do pedido inicial até a chegada do servidor do órgão. Dá para encurtar esse tempo de um ano e meio para cerca de três meses. Essa é uma inovação institucional que vai criar raízes no setor público e vai acelerar um processo de renovação da força de trabalho de um jeito mais rápido, eficaz e efetivo.
Como será feito o processo de distribuição desses novos profissionais nos diferentes órgãos, de forma a permitir a boa utilização dessa nova força de trabalho que chegará depois do concurso?
A gente está começando agora um trabalho de aplicação do dimensionamento da força de trabalho (DFT) para aqueles órgãos que aderiram ao concurso unificado. Esse é um processo que vai correr nos próximos 6 meses, que é um tempo necessário para fazer esse diagnóstico em cada órgão sobre as necessidades de pessoal, quais são as áreas carentes, etc. Isso vai ajudar os órgãos na tomada de decisão sobre a alocação interna e inicial dos servidores porque, pelo calendário do concurso unificado, você vai ter o resultado a partir de julho. Os servidores estariam aptos a ingressar nos órgãos a partir de setembro. Então, até setembro, esses órgãos que aderiram vão ter completado a aplicação do DFT. Portanto, eles vão ter na mão essa informação qualificada sobre necessidades internas de pessoal para ajudar na alocação de pessoas.
Em paralelo, na parceria que a gente tem com a Enap, está sendo construído todo um arco de formações, tanto formações básicas transversais a todos os servidores, como formações específicas por área de atuação e por órgão. Alguns órgãos possuem nas suas leis de carreiras e a obrigatoriedade de cursos de formação. É o caso dos EPPGG, por exemplo. Esses cursos de formação são de vários tipos. Inclusive cursos não presenciais.
Têm vários órgãos cujo local de exercício da função não é Brasília. O IBGE, o IBAMA, o Ministério do Meio Ambiente, a FUNAI.. Então, essa alocação final dos servidores nos locais de exercício fora de Brasília vai ser tomada com base tanto no processo de aplicação do DFT como nesses cursos de formação. Tudo está conectado no nosso planejamento de 2024.
Sobre a a nova lei de cotas no serviço público, o governo mandaria um projeto de lei para o Congresso para ser aprovado até junho, quando a atual lei perde validade. No entanto, toda a visão do Executivo sobre o tema foi incorporada a um PL que já tramita no Senado, como a ampliação para 30% da cota para pessoas negras. O governo vai mandar um novo projeto ou abraçou esse que já está em tramitação para ganhar velocidade?
Nem tudo que a gente gostaria, inclusive no edital do concurso unificado, acaba acontecendo. Para fins do edital, a gente está aplicando a legislação vigente, amparada por uma instrução normativa que interpreta de um jeito mais correto do nosso ponto de vista a aplicação da lei de cotas. Agora, isso não resolve o problema do percentual, que ainda é de 20%. As mudanças que estão em curso, tanto lá no PL do Fabiano Contarato e do Paulo Paim como também está desenhado dentro do governo, são muito convergentes. Então, a questão vai ser de calibração política. Ver o projeto que está mais maduro e que pode tramitar mais rapidamente.
“O que está acontecendo hoje é que está sendo desvirtuado a própria legislação de contratação de temporários, que prevê expressamente que esse concurso ou essa contratação será autorizada para situações emergenciais, temporárias ou atípicas. Isso deixou de ser a regra de contratação.”
Há um diagnóstico sobre o processo de contratação de temporários? Como reorganizar essas contratações?
Esse é um outro tema, de fato, bem complexo. Primeiro, acho que esse avanço que houve da administração sobre esse formato de contratação temporária está no bojo do tema da privatização e da terceirização. É uma outra modalidade de você tapar o sol com a peneira, de contratar temporário achando que isso não vai implicar em custos, ou não vai implicar em dificuldade de administração, etc. Isso é uma ilusão. Você causa descontinuidades ao longo do tempo em funções essenciais. Por exemplo, Defesa Civil, segurança ou vacinação. Há dois argumentos falsos. Primeiro, de que é mais rápido para contratar, o que não é verdade. Leva quase o mesmo tempo para contratar um servidor temporário do que um servidor permanente, pelo processo burocrático que hoje existe em torno disso. Segundo, que vai custar menos, ou vai custar só durante um determinado período de tempo em que aquela função está precisando. Só que vai continuar precisando dessa função, muito provavelmente.
O que está acontecendo hoje é que está sendo desvirtuada a própria legislação de contratação de temporários, que prevê expressamente que esse concurso ou essa contratação será autorizada para situações emergenciais, temporárias ou atípicas. Isso deixou de ser a regra de contratação. Você sempre vai precisar de contratos temporários para determinadas coisas. Emergenciais, temporárias e atípicas, é claro. A gente ainda não tem um diagnóstico aprofundado dessa situação, mas isso está no nosso escopo de trabalho: fazer um diagnóstico de por que isso cresceu, em que áreas cresceu e como fazer para, na verdade, reverter esse processo e priorizar como temporários apenas aqueles casos que realmente se enquadram na legislação.
No tema da avaliação de desempenho, há propostas no Congresso que preveem a demissão de servidores com desempenho insuficiente, como a PEC 32 e o PLC 539. O governo pode apoiar algum novo mecanismo nesse sentido?
Não. Esse PLC, na verdade, é quase que uma proposta derivada da PEC 32. Ambos têm o mesmo problema de uma visão negativa sobre o Estado e, sobretudo, sobre os servidores. O tipo dominante que está por trás desses dois instrumentos é o de um servidor que não trabalha, que não entrega, que é ineficiente por natureza. O objetivo nunca foi de avaliação para melhorar o desempenho. Sempre foi demitir e cortar gastos. É uma visão punitivista e fiscalista. Portanto, a nossa posição é contrária a essa visão. A nossa posição é a de uma visão republicana e democrática das relações de trabalho no setor público para organizar o processo de trabalho e ter melhoria do desempenho.
E como isso pode ser feito?
A gente precisa olhar quais são as condições que melhoram, que geram de fato mais e melhor desempenho. Isso começa pelo ambiente de trabalho. Ambientes seguros e saudáveis melhoram o desempenho. Vale para o setor privado, vale para o setor público. Têm estudos empíricos que mostram isso. A gente está trabalhando isso na normativa que vai ser publicada em breve sobre combate às formas de assédio e discriminação no ambiente de trabalho. Tem um GT que está concluindo os trabalhos para ser convertido talvez num decreto ou um projeto de lei.
A segunda coisa é que você precisa criar um processo de estímulo ao desempenho que não seja pela ótica punitivista. ‘Vou te punir se você não fizer tal coisa’. Queremos valorizar o servidor que fizer tal coisa a mais do que estava contratado para fazer. Não é só dinheiro. Os servidores se movem também por possibilidades de capacitação ao longo da carreira, por flexibilidade na jornada de trabalho ou benefícios não pecuniários. Há uma série de instrumentos que você pode combinar para valorizar a performance do indivíduo.
Um terceiro ponto é que, no setor público, a avaliação de desempenho não pode estar concentrada ou restrita ao âmbito individual. No setor público, diferente do privado, o que se produz é de natureza pública. Tudo que se faz depende de um determinado arranjo de pessoas para produzir uma política pública, que, muitas vezes, é um bem intangível, cuja avaliação sobre ser tempestivo, eficiente e efetivo não é algo rápido ou fácil. É o caso da vacinação ou de pavimentação de estradas, por exemplo. Então, a dimensão coletiva é muito importante para avaliação de desempenho no setor público, e isso nunca foi bem considerado nas métricas dominantes.
E aí um quarto elemento importante: a gente acha que é possível e necessário envolver os servidores no processo avaliativo. Não é rápido ou fácil. Mais uma vez, você precisa de um tempo de aplicação desse método para que os resultados apareçam. Você tem que conviver com a pessoa. No ambiente de trabalho, todo mundo sabe quem faz e quem não faz as coisas bem feitas, quem negligencia ou não, mas para você transformar essa percepção subjetiva numa métrica, num critério objetivo de avaliação. Você não consegue fazer isso taxativamente: ‘nesse ano você foi mal, por isso, será demitido’.
O quinto elemento dessa construção tem a ver com a possibilidade de uma atuação proativa da gestão sobre as fragilidades apontadas na avaliação de desempenho. Muitas vezes, o baixo desempenho de um servidor está ligado ao fato de que ele está preso numa atividade da qual não pode sair, e isso o torna uma pessoa frustrada. Então, pensar formas de realocar a força de trabalho para que as pessoas se insiram ou reinsiram de um jeito melhor na função é uma forma de incentivar o bom desempenho.
“Uma pesquisa de clima organizacional será aplicada [na administração federal] já neste ano. Uma vez que os resultados apareçam, a gente pode e deve tentar institucionalizar isso como um instrumento desse processo avaliativo mais amplo. A gente construiu um questionário, passou 2023 fazendo essa discussão com o Enap e, internamente, o Ministério da Gestão tem essa concepção de desempenho.”
Em funções de liderança, essa avaliação poderia trazer um componente de responsabilização do servidor?
Sim, acho super importante. Existe um programa, o LideraGov, que tem uma uma grade de formação que estimula muito essa questão. Essa accountability a que você se refere em relação às lideranças precisa ser agregada a esse programa de formação. Acho que nesse processo que narrei, com 5 dimensões da avaliação de desempenho, uma das coisas importantes é incluir essa perspectiva avaliativa das chefias, das lideranças. A gente é muito a favor de incluir essa perspectiva nesse desenho. Vamos ver se a gente consegue.
Foi feita uma pesquisa de clima organizacional no serviço público federal em 2020. Deve ocorrer uma nova?
Uma pesquisa de clima organizacional será aplicada já neste ano. Uma vez que os resultados apareçam, a gente pode e deve tentar institucionalizar isso como um instrumento desse processo avaliativo mais amplo. A gente construiu um questionário, passou 2023 fazendo essa discussão com o Enap e, internamente, o Ministério da Gestão tem essa concepção de desempenho. Essa pesquisa vai capturar esses elementos de ordem individual e coletiva. A ideia é que o processo seja aprimorado a ponto de se tornar um instrumento periódico de aferição de desempenho de resultados ao longo do tempo. Isso é na linha de um processo de trabalho de médio prazo.
O governo precisa dialogar com o Congresso, com maioria de oposição, para levar propostas adiante, como a nova Lei de Cotas e o PL dos supersalários. Você entende que precisa avançar no diálogo?
Eu acho que é inevitável. Isso tem que ser feito. Já existe uma interação permanente. Agora, realmente, para pautar esses temas mais complexos ou conflituosos, vai ter que gastar saliva e sapato demais. E a gente tem disposição de fazer isso, ninguém está refratário a isso. A questão é que essa chegada ao Congresso já depende de outras camadas da articulação política do governo, além da própria ação do Ministério da Gestão. A gente apoia o PL dos supersalários, tem restrições ao PL dos concursos e é contra o PL do desempenho. Isso a gente já colocou explicitamente.
Uma vez que já fizemos grandes diagnósticos e deflagramos os processos de gestão mais emergenciais, a gente se coloca em condições de partir para essa fase de dar um salto negocial com o Congresso. Não existe nenhuma aversão a isso, muito pelo contrário. Eu acho que o clima é favorável para dar passos nessa direção propositiva no campo da gestão pública. Vamos tentar.
Crédito: Roberto Maltchik / JOTA
