Por: Luiz Alberto dos Santos*
Com o início do atual Governo, em janeiro de 2023, encerrou-se um ciclo de congelamento salarial, imposto aos servidores públicos desde 2019 pelo Governo Bolsonaro-Guedes, e cuja finalidade foi, efetivamente, a de promover economia de recursos e seu direcionamento a outras prioridades.
Ainda que essa mudança política não implique, necessariamente, numa era de “bonança” e de plena recuperação das perdas remuneratórias, ou a desconsideração das limitações fiscais, notadamente as estabelecidas pela Lei Complementar nº 200, de 2023, que instituiu o “Novo Regime Fiscal Sustentável”, ela é significativa no sentido de que não há, mais, a orientação política de promover o desmonte da máquina pública, como ocorria no período presidencial encerrado em 31 de dezembro de 2022.
Antes desse ciclo de congelamento salarial, diversas medidas foram adotadas, notadamente a partir de 2004, para melhorar a atratividade das carreiras no serviço público federal, repovoar órgãos e entidades e recuperar a sua capacidade institucional, fortemente prejudicados pelas políticas de ajuste adotadas entre 1995 e 2002.
Entre 2004 e 2010, houve grandes avanços nessa situação, e, em 2009, muitas carreiras do serviço público federal conseguiram alcançar o “pico” em termos remuneratórios, considerado o período a partir de 1994, quando a estabilização da moeda passou a permitir análises mais realistas da remuneração dos servidores públicos.
Em 2011, porém, houve um ligeiro refluxo, e apenas a partir de 2012 novas medidas de recomposição remuneratória foram adotadas. Já no final do governo Dilma Rousseff, as negociações salariais ocorridas em 2015 permitiram que a totalidade dos servidores públicos federais tivessem reajustes, por meio de “reestruturação de carreiras”, implementadas de forma escalonada, em percentuais variados.
Fruto de projetos enviados ao Congresso ainda em 2015 e no começo de 2016, em julho de 2016 foram promulgadas as seguintes leis, concessivas de reajustes:
- a) Lei nº 13.328, de 29.7.2016 - Cria, transforma e extingue cargos e funções; reestrutura cargos e carreiras; altera a remuneração de servidores; altera a remuneração de militares de ex-Territórios Federais; altera disposições sobre gratificações de desempenho; dispõe sobre a incidência de contribuição previdenciária facultativa sobre parcelas remuneratórias; e modifica regras sobre requisição e cessão de servidores.
- b) Lei nº 13.327, de 29.7.2016 - Altera a remuneração de servidores públicos; estabelece opção por novas regras de incorporação de gratificação de desempenho a aposentadorias e pensões; altera os requisitos de acesso a cargos públicos; reestrutura cargos e carreiras; dispõe sobre honorários advocatícios de sucumbência das causas em que forem parte a União, suas autarquias e fundações; e dá outras providências.
- c) Lei nº 13.326, de 29.7.2016 - Altera a remuneração de servidores públicos; dispõe sobre gratificações de qualificação e de desempenho; estabelece regras de incorporação de gratificação de desempenho a aposentadorias e pensões; dispõe sobre a criação das carreiras do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (Cade) e sobre a remuneração dos ocupantes dos cargos que integram as carreiras das agências reguladoras, de que tratam a Lei n o 10.871, de 20 de maio de 2004, e a Lei n o 10.768, de 19 de novembro de 2003; e dá outras providências.
- d) Lei nº 13.325, de 29.7.2016 - Altera a remuneração, as regras de promoção, as regras de incorporação de gratificação de desempenho a aposentadorias e pensões de servidores públicos da área da educação, e dá outras providências.
- e) Lei nº 13.324, de 29.7.2016 - Altera a remuneração de servidores e empregados públicos; dispõe sobre gratificações de qualificação e de desempenho; estabelece regras para incorporação de gratificações às aposentadorias e pensões; e dá outras providências.
- f) Lei nº 13.323, de 28.7.2016 - Reajusta a remuneração dos servidores integrantes do Quadro de Pessoal da Câmara dos Deputados.
- g) Lei nº 13.321, de 27.7.2016 - Altera o soldo e o escalonamento vertical dos militares das Forças Armadas, constantes da Lei nº 11.784, de 22 de setembro de 2008.
- h) Lei nº 13.320, de 27.7.2016 - Altera os Anexos III, IV, V e VI da Lei nº 10.356, de 27 de dezembro de 2001, que dispõe sobre o quadro de pessoal e o plano de carreira do Tribunal de Contas da União.
- i) Lei nº 13.317, de 20.7.2016 - Altera dispositivos da Lei nº 11.416, de 15 de dezembro de 2006, que dispõe sobre as Carreiras dos Servidores do Poder Judiciário da União, e dá outras providências.
- j) Lei nº 13.316, de 20.7.2016 - Dispõe sobre as carreiras dos servidores do Ministério Público da União e as carreiras dos servidores do Conselho Nacional do Ministério Público; fixa valores de sua remuneração; e revoga a Lei nº 11.415, de 15 de dezembro de 2006.
Em alguns casos, os reajustes estabelecidos pelas leis acima referidas foram aplicados em quatro ou mais etapas, entre 2016 e janeiro de 2019; em outros, apenas até 2017, visto que algumas entidades optaram por reajustes em apenas duas parcelas, confiantes em que haveria nova rodada de negociação em 2017. Contudo, o impedimento da Presidenta impediu que isso ocorresse, e com a posse de Michel Temer, em abril de 2016, e a aprovação do “teto de despesas” fixado pela Emenda Constitucional nº 95, de 15 de dezembro de 2016, teve início o período de arrocho salarial. Até mesmo chegou a ser tentado, pelo Governo Temer, nos termos da Medida Provisória nº 805, de 30 de outubro de 2017, o adiamento da implementação, em 2018, de reajustes já concedidos pelas leis acima referidas. Contudo, em 18.12.2017, o STF deferiu medida liminar na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 5.809, tendo como Relator o Min. Ricardo Lewandowski, sustando os efeitos da medida provisória.
Assim, as perdas remuneratórias, desde 2016, são diferenciadas, em razão dos reajustes que foram concedidos, desde então.
Para os servidores que tiveram reajustes apenas até janeiro de 2017, as perdas acumuladas, até dezembro de 2022, atingiam, segundo o Indice Nacional de Preços ao Consumidor, 35,56%; para os que tiveram reajustes até janeiro de 2019, 26,93%.
Ao iniciar-se, assim, o atual Governo, as diferentes carreiras e categorias, nos 3 Poderes, acumulavam perdas expressivas, fruto de uma política de ajuste fiscal que colocou os servidores no “centro” das metas de controle de despesas.
No período de 2019 a 2022, além da não concessão de reajustes, da não realização de concursos, da aprovação da reforma da previdência (EC 103/2013), também foi aprovada a Lei Complementar nº 173, vedando reajustes até dezembro de 2021 e estabelecendo novas limitações à concessão de reajustes em final de governo, nos termos da nova redação dada ao art. 21 da Lei de Responsabilidade Fiscal, enquanto as leis de diretrizes orçamentárias passaram a incorporar medidas que o Governo havia proposto na forma da Proposta de Emenda à Constituição nº 32/2020 – a “reforma administrativa” de Bolsonaro -, como a vedação de reajustes com efeitos retroativos.
Superado o congelamento estabelecido pela Lei Complementar nº 173, no final de 2022 o Congresso Nacional aprovou projetos de lei concedendo reajustes aos servidores do Poder Judiciário da União, Ministério Público da União, Câmara dos Deputados, Senado Federal e Tribunal de Contas da União, nos percentuais de 6% em fevereiro de 2023, 6% em fevereiro de 2024 e 6,13% em fevereiro de 2025. E, no início de 2023, aprovou reajuste “emergencial” para os servidores do Executivo, incidente, porém, apenas sobre vencimentos básicos, de 9%, a partir de maio de 2023.
Como resultado, as perdas remanescentes, não repostas, em 2023, eram de:
- A) Poder Judiciário, Ministério Público da União e Poder Legislativo
- 19,73%
- B) Poder Executivo:
- 24,36% para as carreiras e cargos que tiveram reajuste em 2017;
- 16,45%, para as carreiras e cargos que tiveram reajuste em 2019.
A continuidade, porém, da corrosão inflacionária teve efeitos distintos entres os servidores dos 3 Poderes, posto que, em fevereiro de 2024, os servidores do PJU e Poder Legislativo tiveram reajuste de 6,0%, mas os servidores do Poder Executivo, em sua esmagadora maioria, não tiveram reajustes. Apenas os servidores de algumas carreiras como Analistas Técnicos de Políticas Sociais, Analistas em Tecnologia da Informação, Polícia Federal e Polícia Rodoviária Federal, Policiais Penais, Agência Nacional de Mineração e Funai tiveram reajustes em 2024, em percentuais diferenciados.
Contudo, o Poder Executivo deu continuidade às negociações com entidades sindicais, concluindo, até 31 de agosto de 2024, 45 “acordos”, com impacto de R$ 16,8 bilhões na despesa primária para 2025, e abrangendo 98% dos servidores. Esses acordos foram incorporados à estimativa de impactos na despesa com pessoal, em 2025, estimados no Anexo V do Projeto de Lei Orçamentária (PLN 26/2024) em R$ 18,717 bilhões no exercício, num total de aumentos de despesas decorrentes de aumentos de remuneração de R$ 22,078 bilhões:
PLP 26/2024 - ANEXO V
AUTORIZAÇÕES ESPECÍFICAS DE QUE TRATA O ART. 169, § 1º, INCISO II, DA CONSTITUIÇÃO, E O ART. 114, INCISO IV, DO PROJETO DE LEI DO CONGRESSO NACIONAL N. 3/2024 - PROJETO DE LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DE 2025 - PLDO-2025, RELATIVAS A DESPESAS DE PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS PARA 2025
II. CONCESSÃO DE VANTAGENS, AUMENTOS DE REMUNERAÇÃO E ALTERAÇÕES DE ESTRUTURA DE CARREIRAS
Para os servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público da União, não foi contemplada nenhuma autorização para novos reajustes, mas apenas os efeitos financeiros do reajuste já autorizado para fevereiro de 2025.
Os acordos firmados pelo Poder Executivo em 2023 e 2024, porém, não se esgotam em 2025: a totalidade dos acordos firmados prevê a implementação de reestruturação remuneratória em pelo menos mais duas etapas: 2025 e 2026. Variam, contudo, as suas datas de implementação: algumas carreiras terão reajuste em janeiro de 2025, outras em abril ou maio; e algumas terão reajuste, ainda, em janeiro de 2026; outras, em abril ou maio.
Os percentuais são, também, variados, conforme a situação da Carreira ou cargo, e oscilam significativamente.
Trata-se, contudo, de uma política que configura fraude à Constituição, como alertava, em 1991, o Supremo Tribunal Federal, quando apreciou a Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 525-MC, contra a Medida Provisória nº 206, no Governo Collor de Mello:
“EMENTA: (...)III. Revisão geral da remuneração dos servidores públicos, sujeita à isonomia (CF, arts. 37, X, e 39, § 1º), e reavaliação dos vencimentos de grupos ou cargos de atribuições e hierarquia diferenciadas: diferença. 4. O art. 37, X, da Constituição, corolário do princípio fundamental da isonomia, não é, porém, um imperativo de estratificação da escala relativa de remuneração dos servidores públicos existentes no dia da promulgação da Lei Fundamental: não impede, por isso, a nova avaliação por lei, a qualquer tempo, dos vencimentos reais a atribuir a carreiras ou cargos específicos, com a ressalva única da irredutibilidade. IV. Análise da hipótese de fraude aos arts. 37, X, e 39, § 1º, CF: distinção entre os casos dos arts. 2º a 6º e os art. 1º da MP 296/91. 5. Constitui fraude aos mandamentos isonômicos dos arts. 37, X, e 39 e § 1º da Constituição a dissimulação, mediante reavaliações arbitrárias, de verdade do simples reajuste monetário dos vencimentos de partes do funcionalismo e exclusão de outras. 6. Na MP 296/91, à primeira vista, os arts. 2º a 6º cuidam de autênticas reavaliações dos vencimentos reais de carreiras ou cargos diferenciados, que não se podem afirmar de logo desarrazoadas ou discriminatórias: exemplos significativos (diplomatas, grupos DAS, cargos de natureza especial). 7. Séria é a suspeita de simulação de uma mera revisão da expressão monetária de vencimentos corroídos pela inflação, relativamente ao art. 1º da MP 296/91: aumento uniforme de 30% para todo o pessoal do Plano de Classificação de Cargos e aumento global dos militares: casos em que sem prejuízos da necessidade de análise mais detida das alegadas distorções de suas respectivas posições anteriores no escalonamento geral dos vencimentos do serviço público federal -, a generalidade do tratamento dispensado a grandes setores do pessoal dificilmente permitiria cogitar de especificidade de situações a impor reavaliações substanciais, com abstração da hipótese de tratar-se de simples correção da desvalorização da moeda. 8. Plausibilidade da alegação de que, tanto a regra de igualdade de índices na revisão geral (CF, art. 37, X), quanto as de isonomia de vencimentos para cargos similares e sujeitos a regime único (CF, art. 39 e § 1º), não permitem discriminação entre os servidores da administração direta e os das entidades públicas da administração indireta da União (autarquias e fundações autárquicas). V. A alternativa de tratamento da inconstitucionalidade da lei violadora de regras decorrentes do princípio da isonomia por exclusão ou não extensão arbitrárias do âmbito pessoal do benefício concedido: conseqüências sobre o juízo discricionário de suspensão liminar da lei impugnada. (...)11. Conseqüente indeferimento da liminar, não obstante a relevância reconhecida, quanto ao art. 1º da MP 296/91, da argüição de inconstitucionalidade.” (ADI 525 MC, Relator: SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 12-06-1991, DJ 02-04-2004 PP-00008EMENT VOL-02146-01 PP-00028 RTJ VOL-00193-01 PP-00015) (grifos nossos)
Embora entendendo não ser possível a extensão de reajustes, frente à jurisprudência da Corte , o Tribunal, no julgamento da liminar, apontou o fato concreto: a “revisão parcial” de remunerações, tanto mais quando feita por índice linear, concretizaria a referida fraude à Constituição.
No entanto, o Poder Executivo, implicitamente, admite estar operando na mesma direção, quando afirma, na Mensagem Presidencial que acompanha o Projeto de Lei nº 26/2024, que
“No bojo do Recurso Extraordinário nº 565.089, restou fixado, pelo Supremo Tribunal Federal, o Tema 19 de Repercussão Geral, com o entendimento de que:
“O não encaminhamento de projeto de lei de revisão anual dos vencimentos dos servidores públicos, previsto no inciso X do art. 37 da CF/1988, não gera direito subjetivo a indenização. Deve o Poder Executivo, no entanto, se pronunciar, de forma fundamentada, acerca das razões pelas quais não propôs a revisão.”
Nesse sentido, recorda-se que em 2023 foram concedidos aumentos salariais em três parcelas (6% em 2023, 6% em 2024 e 6,13% em 2025) para os Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público da União e Defensoria Pública da União, além do reajuste de 9% para os agentes públicos do Poder Executivo federal.
Em 2024, por sua vez, foram concedidos reajustes aos Policiais Federais, Rodoviários Federais e Penais, aos servidores da Funai, e a outras carreiras transversais, por meio da Lei nº 14.875, 31 de maio de 2024, com parcelas a serem implementadas em 2025.
Além disso, há previsão de novas reestruturações de carreiras ou aumentos remuneratórios, com parcelas em 2025 e 2026, aprovadas ou em discussões no âmbito das Mesas Específicas e Temporárias de Negociação, conforme Protocolo da Mesa Nacional de Negociação Permanente entre o Governo Federal e as entidades representativas dos servidores públicos federais, instituído, por meio da Portaria SGPRT/MGI nº 3.634, de 13 de julho de 2023, bem como reajuste para os Militares das Forças Armadas, cujo impacto para 2025 totaliza R$ 21.774,7 milhões, no Âmbito do Poder Executivo.
Assim, diante dos reajustes e reestruturações de carreiras previstos, a proposta orçamentária para o ano de 2025 não contempla a revisão geral de que trata o art. 37, inciso X da Constituição Federal.” (PLOA 2025 – Mensagem Presidencial)
Ora, havendo recursos financeiros, e observado o limite de despesas primárias de cada Poder e órgão, fixado pela Lei Complementar nº 200/2023, não haveria sentido em não contemplar a revisão geral. O STF, ao admitir a não concessão de reajustes por meio de revisão geral, pretendeu dar ao Executivo meios para – não dispondo de recursos financeiros – eximir-se da responsabilidade, desde que apontasse as razões para tanto.
Mas, entre essas razões, não está a da “inconveniência”, apontada pelo Governo, quando justifica a não concessão de revisão geral porque, afinal, está concedendo “reestruturações” remuneratórias.
Conforme consignou em seu voto o Min. Roberto Barroso, relator para o Acórdão,
“... o Poder Executivo tem o dever, ou de enviar uma mensagem com o aumento, ou de enviar uma mensagem com a justificativa e a demonstração das razões pelas quais não é possível conferir a revisão, porque eu admito que, em muitas situações, não seja possível efetivamente a concessão dessa revisão. Em outras, sendo possível, se o Executivo fizer a opção política de, ainda assim, não dar revisão, ele tem que assumir o ônus político de não o fazer.”
E, abordando a omissão do Chefe do Executivo ao enviar projeto de lei concessivo da revisão geral, afirma o Min. Barroso:
“Na minha visão, essa omissão pode se materializar quer na não remessa do projeto de lei para o Congresso, quer na não remessa da justificativa pela qual transparentemente o Poder Público revela que não está concedendo o aumento porque: 1) a arrecadação foi inferior ao esperado, há uma crise fiscal que impossibilita o dispêndio daquele dinheiro... As razões, a meu ver, têm que ser tornadas públicas, portanto a omissão pode não estar em não se conceder o aumento, mas certamente estará em não se justificar a razão da não concessão.”
Há notável diferença entre “não ser possível” conceder a revisão geral, por ausência de recursos, ou situação de crise fiscal, e o “não querer” conceder a revisão geral, porque a revisão setorial, parcial, permite melhor manejo das demandas, embora em afronta ao princípio isonômico que é protegido pelo art. 37, X da CF. Evidencia-se, assim, o esforço deliberado em negar a efetividade da garantia constitucional, substituindo-a por alternativas mais convenientes à discricionariedade do Chefe do Executivo.
Concretizando essa opção normativa, o Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos firmou dezenas de “termos de acordo”, comprometendo-se a conceder (e em alguns casos, já tendo concedido) reajustes a servidores do Poder Executivo, em dadas e percentuais diferenciados, mas que são, na prática, “substitutivos” da revisão geral.
Não se observa, assim, a identidade de data ou de índices, que requer o art. 37, X, mas, em seu lugar, de forma arbitrária, e até mesmo de difícil compreensão, os “termos de acordo” fixam reajustes em percentuais e datas variados, destacando-se, entre os que já se tornaram públicos à revelia do próprio Governo (que nega, inclusive, a necessária publicidade aos termos de acordo firmados), as seguintes situações de maior relevo:
Assim, observa-se que, em relação a janeiro de 2019, algumas carreiras do Poder Executivo terão, até maio de 2026, reajustes expressivos, de até 93%, como no caso da Polícia Penal. Outras, porém, que tiveram reajustes em janeiro de 2019, terão reajustes cumulativos entre 30% e 35%, como no caso de Advogados Públicos, Analistas de Planejamento e Orçamento, Gestores Governamentais e outros. E mesmo servidores do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo e assemelhados, que tiveram reajustes apenas em 2017 e 2023, terão reajustes cumulativos de 24% a 28%.
Ademais, para além do reajuste das remunerações dos servidores efetivos, anuncia-se que também serão incluídos nas “reestruturações” os cargos em comissão e funções comissionadas do Poder Executivo, que teriam reajustes escalonados em 2025 e 2026. No caso dos cargos de natureza especial (CCE-18) esse aumento chegaria a 84,21%, em relação a janeiro de 2019; ou 69% em relação a maio de 2023 .
Esse quadro, fartamente demonstrado pelos exemplos constantes da tabela acima, evidencia que os servidores dos Poderes Judiciário e Legislativo e do Ministério Público da União, que terão reajustes acumulados, no mesmo período (janeiro de 2019 a junho de 2026) de apenas 19,25%, fariam jus em 2026 a, pelo menos, um reajuste de 12,5% sobre os valores resultantes do reajuste de fevereiro de 2025. Isso, apenas para que alcancem o mesmo reajuste acumulado concedido à maior parte das carreiras relevantes para fins dessa análise, que terão reajustes de cerca de 34% até maio de 2026. Caso considerados os índices de reajuste mais elevados para carreiras que tiveram reajustes em janeiro de 2019, como Policiais Rodoviários Federais, poderíamos chegar a reajustes de mais de 16,5%.
Assim, conclui-se pela necessidade de que novas negociações sejam estabelecidas, no âmbito dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Ministério Público, de forma a que seja assegurado o espaço fiscal que permita que, em 2026, sejam superadas essas disparidades. E, no Poder Executivo, é inevitável que novas negociações sejam realizadas (ou concluídas) no sentido de que cargos e carreiras que obtiveram reajustes insuficientes possam promover a recuperação de perdas, ou restabelecer equiparações com carreiras paradigmáticas.
Embora não seja a solução ideal – que, frisamos, passa pelo cumprimento pleno do art. 37, X da CF – ela seria capaz de atenuar a quebra de isonomia ocorrida com a reiteração da política de reajustes diferenciados, por meio de reestruturações impropriamente concedidas, e permitir que um exame mais aprofundado das necessidades de reestruturação remuneratória, em cada situação, seja, efetivado de forma a que, a partir de 2027, possam ser adotadas as medidas legislativas exigidas, ainda de que forma gradual e progressiva.
Em 30 de setembro de 2024.
*Luiz Alberto dos Santos é advogado (OAB RS 26.485 e OAB DF 49.777), consultor e sócio da Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Públicas.
**Os artigos publicados não traduzem a opinião do Anffa Sindical. Sua publicação obedece ao propósito de estimular o debate dos temas sindicais e de refletir as diversas tendências do pensamento.
